Cómo aplica Argentina el impuesto al carbono en la economía doméstica

En los últimos años, los expertos en cambio climático vienen advirtiendo sobre la necesidad de aumentar la ambición en los compromisos de los países para reducir las emisiones de carbono y, de ese modo, asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París.

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Sostienen que los gases de efecto invernadero, desde un punto de vista económico, son una externalidad negativa que muestran una falla del mercado que se deben combatir ya que incrementan los costos sociales, de producción y las decisiones de consumo de quienes las generan.

De hecho, para los analistas se trata de la fundamentación que marca la razón para la fijación de precios del carbono en cada país, tal como se viene intentando llevar a cabo en la Argentina.

Un reciente documento de la Comisión Económica para América latina y el Caribe (Cepal), ofrece un panorama regional sobre la política económica para enfrentar el cambio climático y particularmente sobre el uso de los distintos instrumentos de precios al carbono en la región.

En el documento se destaca el limitado uso de impuestos al carbono tanto en la Argentina como en Chile, Colombia, México y Uruguay y la poca cobertura de estos impuestos sobre los gases de efecto invernadero en estos países.

Varias son las conclusiones que destaca el informe, como que solo México está implementando un sistema de permiso de emisiones transables entre los países de América latina; o la preocupación del uso de los subsidios a los combustibles fósiles, además de presentar el estado del financiamiento climático en la región.
El trabajo sobre política económica y cambio climático, fijación de precios del carbono en América Latina y el Caribe, fue elaborado por Carlos de Miguel; Santiago Lorenzo; Jimy Ferrer; José Javier Gómez y José Eduardo Alatorre, todos integrantes del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés).

Según la visión de sus autores, el documento evidencia “la atribución antropogénica del cambio climático, principalmente por las emisiones asociadas a la quema de combustibles fósiles y el cambio de uso del suelo, y ha señalado que para poder limitar el calentamiento del planeta a 1,5 °C se deben reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI) en 43% para el 2030 respecto a los niveles de 2019”.

En este sentido, la Cepal entiende que, desde un punto de vista económico, las emisiones de GEI que ocasionan el cambio climático son consideradas una externalidad negativa, por lo tanto, se justifica la fijación de precios del carbono que busquen internalizar los costos asociados a las emisiones.
Por eso, hace mención a la existencia de distintas formas para introducir un precio al carbono como hacerlo de manera explícita a través del impuesto al carbono o el sistema de comercio de emisiones.

De igual manera, puede hacerse incorporando precios llamados “sombra” en los instrumentos financieros y normas de evaluación de la inversión de manera que se generen cambios en la rentabilidad de la inversión que conduzcan a un giro hacia proyectos bajos en carbono.

Por otra parte, el paper señala que los subsidios a los combustibles fósiles son considerados “precios negativos al carbono” y asegura que, tomando en consideración los datos de financiamiento climático y de subsidios a los fósiles, se encontró que en América Latina y el Caribe se destinan desproporcionadamente más recursos presupuestarios al subsidio de los combustibles fósiles que a la acción climática.

Información analítica de la economía

Si bien el uso de estos instrumentos de política es conocido por tomadores de decisión involucrados en los temas de cambio climático, en países como la Argentina son aún limitados como parte de las políticas públicas para enfrentar el cambio climático.

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Por eso, el documento de la Cepal presenta contenido analítico, datos e información estadística recopilada en distintas fuentes internacionales y otra generada por la propia Cepal, como insumo para las discusiones técnicas y toma de decisiones en los ministerios de finanzas, economía, energía, planificación y medio ambiente.
El informe se estructura en tres secciones, siendo la primera dedicada a un análisis sobre los objetivos de descarbonización bajo el Acuerdo de París a escala mundial y los desafíos que representa para la región cumplir con los compromisos de reducción de emisiones.

En la segunda sección se aborda la acción climática desde la política económica, se revisa en particular el uso de instrumentos económico, la importancia de la política fiscal verde, el uso de impuestos con contenido ambiental, los subsidios a los combustibles fósiles y se plantean ajustes necesarios en los precios de los combustibles fósiles para internalizar los costos sociales que genera su consumo.

También se aborda el estado del financiamiento climático en la región y el uso de instrumentos para el financiamiento de la acción climática como los bonos verdes, entre otros.

En tanto, en la tercera sección se explica la fijación de los precios del carbono, tanto del lado de los impuestos al carbono y los sistemas de permisos de emisiones transables, como en los precios sociales del carbono en la evaluación de la inversión.
Se analiza además la efectividad de los precios del carbono y los impactos económicos y ambientales que tendría la reforma a los subsidios a los combustibles fósiles.

La Argentina, en la mira

En uno de sus capítulos se hace un estudio sobre la aplicación de este impuesto al carbono en Argentina, donde comenzó a implementarse en marzo de 2018 luego de ser aprobada la reforma tributaria de 2017 (Ley 27.430).

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La norma introdujo el llamado impuesto sobre los combustibles líquidos y el impuesto al dióxido de carbono, reemplazando el impuesto sobre los combustibles líquidos y el gas natural.

El cambio, asegura el informe de la Cepal, “significó una modificación a la estructura impositiva “ad-valorem” por impuestos “específicos” o de “suma fija”, con el objeto de reflejar el impacto ambiental del uso de los combustibles líquidos contemplando la cantidad de CO2 emitido y desacoplando la carga tributaria por litro de las posibles variaciones del precio interno de cada uno de los productos gravados (Oficina de Presupuesto del Congreso, 2018)”.

El informe explica que el tributo se aplica para una variedad de combustibles líquidos y para combustibles sólidos como el carbón mineral y el coque de petróleo y cubre los sectores energía, industria, transporte, minería extractiva y la agricultura, silvicultura y pesca.

Con relación a las exenciones, señala que la Ley establece que el impuesto al carbono no aplica a los biocombustibles en su estado puro y agrega que “para compensar el aumento del precio de los combustibles por el impuesto al carbono, se ajustó el impuesto existente sobre los combustibles fósiles líquidos”.

En otro de sus párrafos, el documento de la Cepal recuerda que la vigencia del impuesto al dióxido de carbono fue establecida a partir del 1 de marzo de 2018 para aquellos productos que ya se encontraban gravados, mientras que para los productos que comenzaron a gravarse a partir de la reforma tributaria de 2017, como es el caso del fuel oil, coque de petróleo y carbón mineral, se pospuso hasta el 2019.

“Se comenzó con una tasa impositiva del 10% de los estipulado en la Ley para el primer año (hasta diciembre de 2019), incrementándose 10 puntos porcentuales por año hasta regir plenamente a partir de enero de 2028 (Oficina de Presupuesto del Congreso, 2018)”, detalla el trabajo del organismo.

Además, sostiene que la tasa del impuesto al dióxido de carbono aplicable en Argentina para los combustibles fósiles está entre $0.412 y $0.557 por litro o kilo, según el tipo de combustible que corresponda, lo que equivale a un rango entre u$s1 y u$s10 /tCO2e.

“El impuesto tiene un punto de regulación aguas arriba (upstream), es decir, que como en los casos de México y Colombia está asociado al contenido de carbono de los combustibles gravados”, destaca el paper que también explica que el tributo tiene una cobertura del 38% de todas las emisiones de gases de efecto invernadero.
De hecho, en números se muestra que, durante el 2022, el impuesto al carbono representó ingresos fiscales por u$s266,7 millones, lo que significó una disminución del 16% frente al recaudo fiscal del 2021, representando además el 0,17% de los ingresos tributarios y 0,04% del PBI de la Argentina.

La Cepal advierte que, “a pesar de que se trata de un impuesto nacional, la recaudación no se destina completamente al presupuesto nacional, sino que se distribuye entre los niveles de gobierno y, en algunos casos, también se determina una asignación específica a los fondos recaudados”. En el caso de lo recaudado con el fuel oil se destina al régimen general de distribución de donde se reparte mayoritariamente entre el tesoro nacional (42,34%) y las provincias (54,66%).

El más significativo, proveniente de la tributación de la nafta sin plomo de cualquier tipo, la nafta virgen, la gasolina natural, el solvente, el aguarrás, el gasoil, el diesel oil y el kerosene, se orienta al régimen especial de distribución, de donde se reparte entre el Tesoro Nacional (10,40%), el Fondo Nacional de Vivienda (15,07%), el Sistema Único de Seguridad Social (28,69%), el Fideicomiso de Infraestructura Hídrica (4,31%), el Fideicomiso de Infraestructura de Transporte (28,58%), el Sistema de Compensación del Transporte Público (2,55%) y, a las provincias (10,40%).
Dinaminar el crecimiento

Tras analizar este escenario doméstico y el de la región en general, el informe de la Cepal entiende que la crisis climática “puede hacer más intenso los problemas de bajo crecimiento económico que aquejan a la región en la última década y acrecentar los problemas de productividad, seguridad energética y alimentaria, pobreza y desigualdad”.

Por eso, los autores del informe entienden que este escenario “es una justificación adicional para acelerar la acción climática en la región, teniendo en cuenta además que el desafío del cambio climático es al mismo tiempo una oportunidad para contribuir a dinamizar el crecimiento de la economía de la región a través del impulso a sectores transformadores con capacidad de aportar al crecimiento del producto interno bruto, crear nuevos puestos de trabajo (formales), aumentar la productividad y ser más bajos en carbono y ambientalmente sustentables que su alternativa convencional basada en combustibles fósiles”.

A pesar de que América Latina y el Caribe han mostrado compromiso con el Acuerdo de París, el proceso de descarbonización de su economía aún se encuentra a un ritmo lento y distante de lo necesario para estar en la senda del cumplimiento del objetivo de limitar el aumento de la temperatura a no más
de 2 °C y 1,5 °C.

Para lograrlo, los expertos de la Cepal piden que la Argentina y el resto de los países latinoamericanos desacoplen el crecimiento de sus economías de las emisiones de GEI al 2030 a una velocidad entre 6 y 8 veces mayor al ritmo presentado entre 1990 y 2019.

“Alcanzar estos objetivos requiere cambios profundos en la economía de la región y esfuerzos por aumentar los flujos de financiamiento y encausar la inversión hacia sectores clave como las energías renovables, el hidrógeno verde y el litio que soporten la transición energética de la región; la electromovilidad que contribuya además el desarrollo urbano y mejore la calidad del aire; la economía circular, que reduzca la demanda y uso de materiales y por lo tanto los requerimientos de divisas para la importación; la agricultura sostenible y otras soluciones basadas en la naturaleza; la gestión sostenible del agua y el turismo sostenible, todos con gran impacto económico y social en la región”, argumenta el paper.

Para avanzar en el cumplimiento de los objetivos climáticos, desde el organismo internacional se piden ajustes en las normas e incentivos que produzcan cambios en la rentabilidad de las inversiones donde el mismo proceso de evaluación premie las inversiones bajas en carbono.

Cómo cumplir con los objetivos

Para ello se entiende como clave incorporar la evidencia actual sobre los riesgos climáticos y su transmisión a la economía y al sector financiero, adaptando el análisis de retorno ajustado al riesgo a los parámetros reales de los efectos del cambio climático en las cadenas de valor.

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También se demanda nuevas políticas públicas, consistentes con la magnitud del reto climático; marcos normativos y regulatorios que faciliten la llegada de las inversiones en los sectores bajos en carbono dando certeza a los inversionistas sobre el compromiso con la resiliencia y la carbono neutralidad; incentivos y nuevas reglas del sistema de financiamiento que cambien las rentabilidades relativas en favor de las actividades y los nuevos sectores.

De igual manera, la urgencia de la acción demanda el involucramiento del sector privado al igual que el sector público, la expansión de las capacidades de análisis de riesgos financieros relativos al clima y las comerciales de identificación de oportunidades de negocio en las nuevas cadenas productivas que se están consolidando por la acción climática para la naturaleza positiva, es decir, de conservación y restauración de la biodiversidad.

Internalizar el costo, según Cepal

Según la Cepal, “entre los instrumentos de política que los países de la región pueden implementar para intentar reducir sus emisiones de GEI, se destacan los económicos como el impuesto al carbono, los sistemas de comercio de emisiones, el precio social del carbono y, la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles, entre otros”, reclama la Cepal.

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Se trata de mecanismos que buscan internalizar el costo social que genera cada tonelada de carbono emitida a la atmosfera. Por eso, y a pesar de ser en la práctica procesos complejos, la economía política de la reforma a los subsidios y de los precios al carbono es la misma y requiere enfrentar los mismos retos.

Por ello, se requiere que, desde el diseño de estos instrumentos y políticas, se acompañe de medidas de compensación para los sectores de menores ingresos que resultan afectados y con ello evitar efectos netos regresivos en su implementación.

Pero la Cepal señala que, si bien existe un uso generalizado de impuestos ambientales en América Latina y el Caribe, la fijación de precios explícitos del carbono como el impuesto al carbono o los sistemas de permisos de emisiones transables se limita únicamente a cinco países como son Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay, con bajas tasas del impuesto y/o baja cobertura de GEI.

“Con excepción de Uruguay, los precios que se aplican en la región están muy por debajo de un precio consistente con lo recomendado por el IPCC para lograr los objetivos del Acuerdo de París, a saber, entre 60 y 120 USD/tCO2 para 2030 para limitar el calentamiento a 2 °C y entre 170 y 290 USD por tCO2 para limitar el calentamiento a 1,5 °C”, advierte el trabajo.

Por ello, sus expertos entienden que limitar el calentamiento del planeta a los 1,5 °C, requiere la aplicación de precios al carbono más generalizada en los países de la región; que los precios aplicados sean coherente con la externalidad de las emisiones y ampliar la cobertura de gases de efecto invernadero sobre los que se aplican estos precios al carbono.

Por otra parte, los precios implícitos al carbono como los sociales que se usan en la evaluación de la inversión pública solo se aplican en pocos países, oficialmente en Chile, Perú y Costa Rica y con un trabajo avanzado en República Dominicana, Nicaragua, Honduras, Panamá y Paraguay.

En este sentido y de acuerdo con la Comisión de Alto Nivel de Precios al Carbono, la reducción y eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles es un paso fundamental hacia la fijación de precio del carbono, donde el uso de subsidios a los combustibles fósiles es similar a un precio negativo de las emisiones.
“Continuar subsidiando el consumo de combustibles fósiles no solo va en la dirección opuesta de los objetivos del Acuerdo de Paris, sino que también resulta oneroso para las finanzas públicas”, destaca la Cepal.

El informe también advierte sobre la existencia de lo que llama “una distribución desbalanceada” en el destino del financiamiento climático en la región, dado que un poco más de tres cuartas partes de ese monto está dirigido a acciones de mitigación, mientras una proporción menor se dirige a acciones para la adaptación, lo cual muestra falta de coherencia entre las políticas económicas y sectoriales con los objetivos climáticos.

Este panorama demanda una reforma a la política de subsidio a los combustibles fósiles, donde, por ejemplo, las naftas cuenten con precios que incluyan los verdaderos costos sociales de su uso (cambio climático, calidad del aire, accidentes, congestión vehicular y pérdida de productividad) y no solo los de producción. “La evaluación del proceso de reforma a los precios de los combustibles fósiles en la región da como resultado beneficios netos positivos en el bienestar”, detalla la investigación de la Cepal.