Qué efectos logra la Argentina aplicando un impuesto al carbono

La crisis climática se suma a la crisis económica y social que presenta América Latina, incluyendo a la Argentina y hasta puede sumar intensidad a la caída del crecimiento que aqueja a la región en la última década y acrecentar los problemas de productividad, seguridad energética y alimentaria, pobreza y desigualdad.

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En este sentido, los expertos en sustentabilidad entienden que el desafío del cambio climático es al mismo tiempo una oportunidad para contribuir a dinamizar el crecimiento de la economía de la región a través del impulso a sectores transformadores con capacidad de aportar al crecimiento del producto interno bruto, crear nuevos puestos de trabajo (formales), aumentar la productividad y ser más bajos en carbono y ambientalmente sustentables que su alternativa convencional basada en combustibles fósiles.

En el caso de los países de la región, el proceso de descarbonización de sus economías aún se encuentra a un ritmo lento y distante de lo necesario para limitar el aumento de la temperatura a no más de 2 °C y 1,5 °C.

Cambios profundos para lograr la descarbonización

Para lograrlo, los analistas entienden que hace falta que América Latina y el Caribe desacoplen el crecimiento de su economía de las emisiones de GEI al 2030 a una velocidad entre seis y ocho veces mayor al ritmo presentado entre 1990 y 2019.

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Pero, alcanzar estos objetivos requiere cambios profundos en la economía de la región y esfuerzos por aumentar los flujos de financiamiento y encausar la inversión hacia sectores clave como las energías renovables, el hidrógeno verde y el litio que soporten la transición energética de la región.

También darle mayor importancia a la electromovilidad que contribuya además el desarrollo urbano y mejore la calidad del aire; la economía circular, que reduzca la demanda y uso de materiales y por lo tanto los requerimientos de divisas para la importación; la agricultura sostenible y otras soluciones basadas en la naturaleza; la gestión del agua y el turismo sostenible, todos con gran impacto económico y social en la región.

Además, se precisan ajustes en las normas e incentivos que produzcan cambios en la rentabilidad donde el mismo proceso de evaluación premie las inversiones bajas en carbono.

También demanda nuevas políticas públicas; marcos normativos y regulatorios que faciliten la llegada de las inversiones en los sectores bajos en carbono dando certeza sobre el compromiso con la resiliencia y la carbono neutralidad; incentivos y nuevas reglas del sistema de financiamiento que cambien las rentabilidades relativas en favor de las actividades y los nuevos sectores mencionados.

Internalizar el costo social según Cepal

Entre los instrumentos de política que los países de la región pueden implementar para intentar reducir sus emisiones de GEI, varios informes de la Comisión Económica para América latina y El Caribe (CEPAL), destacan el impuesto al carbono, los sistemas de comercio de emisiones, el precio social del carbono y, la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles.

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Se trata de mecanismos que buscan internalizar el costo social que genera cada tonelada de carbono emitida a la atmosfera pero que solamente aplican algunos países de la región como Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay.

Sin embargo y con excepción de Uruguay, los precios que se aplican están muy por debajo de uno consistente con lo recomendado por el IPCC para lograr los objetivos del Acuerdo de París, que son entre 60 y 120 USD/tCO2 para 2030 para limitar el calentamiento a 2 °C y entre u$s170 y u$s290 por tCO2 para limitar el calentamiento a 1,5 °C.

Para los expertos de la CEPAL, limitar el calentamiento del planeta a los 1,5 °C, requiere la aplicación de precios al carbono más generalizada y que sean coherentes con la externalidad de las emisiones, además de ampliar la cobertura de gases de efecto invernadero sobre los que se aplican estos valores.

De acuerdo con la Comisión de Alto Nivel de Precios al Carbono, la reducción y eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles es un paso fundamental hacia la fijación de esos valores.

El informe entiende que continuar subsidiando el consumo de combustibles fósiles no solo va en la dirección opuesta de los objetivos del Acuerdo de Paris, sino que también resulta oneroso para las finanzas públicas.

Una reforma a los subsidios además de tener impacto sobre los ingresos fiscales también lograría modificar la trayectoria del consumo de los combustibles, y por este medio, las emisiones de gases de efecto invernadero.

En la CEPAL sostienen que una reforma parcial de los subsidios lograría reducir en 21% las emisiones regionales de CO2 de los combustibles fósiles respecto a la línea base en 2030, mientras que la reducción en las emisiones de CO2 sería del 31% en el caso de implementarse una reforma integral a los combustibles fósiles.

El organismo también considera que esta reforma, sumada a los ingresos fiscales por impuestos al carbono con un ajuste al alza en la tasa ayudarían a cerrar parte la brecha de financiamiento necesario para el cumplimiento de las contribuciones nacionalmente determinadas de América Latina y el Caribe.

Precios ficticios

Por otra parte, se fomenta un aumento de la velocidad de descarbonización de las economías, como la argentina, entre seis y ocho veces para estar en línea con lo que demanda cumplir con los objetivos del Acuerdo de París.

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Más que nada si se tiene en cuenta que las emisiones de gases de efecto invernadero son consideradas, desde el punto de vista económico, una externalidad negativa, por lo que, las ineficiencias asociadas a estas emisiones pueden ser corregidas mediante señales de precios.

Una manera, según la CEPAL, es hacerlo de manera explícita a través del impuesto al carbono o el sistema de comercio de emisiones.

Otra es mediante la incorporación de precios ficticios en los instrumentos financieros e incentivos que fomentan proyectos con bajo nivel de emisiones de carbono. En la literatura internacional existen distintos análisis y recomendaciones sobre precios al carbono.

Por caso, el Fondo Monetario Internacional (FMI), propone un precio mínimo internacional al carbono para los países grandes emisores.

Se considera un escenario donde las economías avanzadas están sujetos a precios mínimos de u$s50 por tCO2 y otro escenario en el que los países avanzados aplican otro de u$s75 por tCO2.

La estrategia de Argentina

En el caso de la Argentina, el impuesto al carbono comenzó a implementarse en marzo de 2018 luego de ser aprobada la reforma tributaria de 2017 (Ley 27.430) que introdujo el impuesto sobre los combustibles líquidos y el impuesto al dióxido de carbono, reemplazando el impuesto sobre los combustibles líquidos y el gas natural.

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Según los expertos de la CEPAL “esto significó una modificación a la estructura impositiva ad-valorem por impuestos específicos o de suma fija, con el objeto de reflejar el impacto ambiental del uso de los combustibles líquidos contemplando la cantidad de CO2 emitido y desacoplando la carga tributaria por litro de las posibles variaciones del precio interno de cada uno de los productos gravados”.

Se entiende también que dicho impuesto se aplica para una variedad de combustibles líquidos y para combustibles sólidos como el carbón mineral y el coque de petróleo y que cubre los sectores de energía, industria, transporte, minería extractiva y la agricultura, silvicultura y pesca.

Con relación a las exenciones, la Ley establece que el impuesto al carbono no aplica a los biocombustibles en su estado puro.

Además y para compensar el aumento del precio de los combustibles por el impuesto al carbono, se ajustó el existente sobre los combustibles fósiles líquidos.

En la actualidad, la tasa del impuesto al dióxido de carbono aplicable en Argentina para los combustibles fósiles está entre 0.412 y 0.557 pesos por litro o kilo, según el tipo de combustible que corresponda, lo que equivale a un rango entre u$s1 y u$s10.

Por otra parte, dicho tributo tiene un punto de regulación aguas arriba (upstream), es decir que está asociado al contenido de carbono de los combustibles gravados y tiene una cobertura del 38% de todas las emisiones de gases de efecto invernadero.

“Durante el 2022, el impuesto al carbono representó ingresos fiscales por u$s266,7 millones, lo que significó una disminución del 16% frente al recaudo fiscal del 2021” señala el informe de la CEPAL, en el cual también se informa que el valor recaudado representa el 0,17% de los ingresos tributarios y 0,04% del PBI.

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De igual modo, se advierte que a pesar de que se trata de un impuesto nacional, la recaudación no se destina completamente al presupuesto nacional, sino que se distribuye entre los niveles de gobierno y, en algunos casos, también se determina una asignación específica a los fondos recaudados.

Por ejemplo, lo que proviene del fuel oil va al régimen general de distribución de donde se reparte mayoritariamente entre el tesoro nacional (42,34%) y las provincias (54,66%).

Los fondos más significativos provienen de la tributación de la nafta sin plomo de cualquier tipo, la nafta virgen, la gasolina natural, el solvente, el aguarrás, el gasoil, el diesel oil y el kerosene y se destina al régimen especial de distribución, de donde se reparte entre el Tesoro Nacional (10,40%), el Fondo Nacional de Vivienda (15,07%), el Sistema Único de Seguridad Social (28,69%), el Fideicomiso de Infraestructura Hídrica (4,31%), el Fideicomiso de Infraestructura de Transporte (28,58%), el Sistema de Compensación del Transporte Público (2,55%) y, a las provincias (10,40%).

Teniendo en cuenta el caso argentino, para la CEPAL la fijación de precios del carbono “es una de las opciones de política pública para desincentivar las actividades de producción y consumo que generan emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)”.

De hecho, el documento presenta un panorama del uso de la fijación de precios del carbono en la región e incluye un examen del estado de los precios explícitos del carbono, como los impuestos al carbono, los sistemas de permisos de emisiones transables, y también los precios implícitos, como el precio social del carbono, que se incluye dentro de la evaluación de la inversión pública. Destaca en este sentido que el uso de estos instrumentos de precios es aún escaso en la región y, además, tiene una baja cobertura en términos de GEI.

Por el contrario, es más frecuente el uso de los subsidios a los combustibles fósiles (precio negativo del carbono) ya que los presupuestos que se destinaron a estos subsidios entre 2013 y 2022 fueron casi 10 veces mayores al financiamiento climático.

Dos escenarios posibles antes los impuestos

En el informe también se analizan dos escenarios de reforma de los subsidios a los combustibles fósiles y se muestran sus efectos económicos, sociales y ambientales.

De igual forma, se muestra un panorama regional sobre la política económica para enfrentar el cambio climático y particularmente sobre el uso de los distintos instrumentos de precios al carbono en países de América Latina y el Caribe y se destaca el limitado uso de impuestos al carbono en Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay y la poca cobertura de estos impuestos sobre los gases de efecto invernadero en los respectivos países.

El trabajo realizado por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) evidencia la atribución antropogénica del cambio climático, principalmente por las emisiones asociadas a la quema de combustibles fósiles y el cambio de uso del suelo.

El documento está estructurado en tres secciones. En la primera se presenta un breve análisis los objetivos de descarbonización bajo el Acuerdo de París a escala mundial y los desafíos que representa para la región de América Latina y el Caribe cumplir con los compromisos de reducción de emisiones.

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En la segunda sección se aborda la acción climática desde la política económica, se revisa en particular el uso de instrumentos económico, la importancia de la política fiscal verde, el uso de impuestos con contenido ambiental, los subsidios a los combustibles fósiles, se plantean ajustes necesarios en los precios de los combustibles fósiles para internalizar los costos sociales que genera su consumo.

En esa sección también se aborda el estado del financiamiento climático en la región y el uso de instrumentos para el financiamiento de la acción climática como los bonos verdes, entre otros.

Y en la tercera sección se presenta la fijación de los precios del carbono en países de la región, tanto del lado de los impuestos al carbono y los sistemas de permisos de emisiones transables, como también de los precios sociales del carbono en la evaluación de la inversión.

Se analiza la efectividad de los precios del carbono y los impactos económicos y ambientales que tendría la reforma a los subsidios a los combustibles fósiles.